Argentina: desarrollo local como respuesta a la crisis económica, política y social.

La crisis de 2001 significó el final del modelo neoliberal imperante. Ésta fue económica, política y social. Casi diez años de neoliberalismo dejaban, en lo económico, la desestructuración del tejido productivo, la crisis del sistema financiero y un endeudamiento sideral que provocó el default de la deuda en enero de 2002. En lo social el deshilachamiento de tejido social con cuatro millones de desocupados y dieciocho millones de pobres, el incremento de la desigualdad social, así como la precarización y la vulnerabilidad de los más débiles. En lo político, una crisis de representación y legitimidad de la clase política y un Estado endeudado y debilitado.

La respuesta a la nueva situación tuvo, para los intereses de este trabajo, dos elementos determinantes. Uno, lo constituyó el papel de las organizaciones de la sociedad civil que desplegaron redes de solidaridad que procuraban atenuar los efectos sociales de la crisis. Así, proliferaron las asambleas barriales, los clubes del trueque, las empresas recuperadas, y nuevos tipos de cooperativas y emprendimientos microeconómicos. Asimismo, el movimiento de trabajadores desocupados adquiría una nueva legitimidad. El otro, fue la reacción del Estado. Se tomaron medidas que evitaron la profundización de la depresión y ahuyentaron el fantasma de la hiperinflación. Junto al default se procedió a devaluar el peso y se estableció un tipo de cambio flexible y elevado que generó las condiciones para un incipiente proceso de sustitución de importaciones. A su vez, se implementó un gran plan social destinado a garantizar un ingreso mínimo a un importante porcentaje de trabajadores desocupados, lo que contribuyó a obtener cierta paz social.

Esta situación de precario equilibrio ha generado la posibilidad de replantear el desarrollo local, dentro de una definición que contemple el problema de la inclusión social. En este marco, entonces, el nuevo gobierno diseñó y puso en marcha el Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra” que busca atender la cuestión social mediante una respuesta productiva anclada territorialmente a nivel local.

De esta forma, nos encontramos ante una nueva etapa para el desarrollo local que incorpora, junto a las políticas de estímulo a la actividad productiva que dominó la primera etapa, la dimensión social y la participación del Estado Nacional. Las condiciones macroeconómicas se muestran propicias para reconstruir el entretejido productivo, el Estado nacional lo ha incorporado en su agenda y, finalmente, los municipios tienen la oportunidad de sumarse a esta iniciativa consolidándose como actores del desarrollo a escala local. Sin embargo, esto es, por ahora, más una oportunidad y un desafío que una realidad concreta.

Con este panorama y advertencias, pasaremos revista a los principales elementos que pueden redefinir al desarrollo local en Argentina. Estos elementos son el Plan Nacional de Desarrollo Local "Manos a la Obra”, los Consejos Consultivos Municipales (CCM) y los nuevos actores que han ingresado a escena; el movimiento de trabajadores desocupados.

El Plan Manos a la Obra

El principal esfuerzo del gobierno nacional para estimular el desarrollo local es el Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra” que ha puesto en marcha el Ministerio de Desarrollo Social (MDS). Este plan consiste en un sistema de apoyo a las iniciativas de desarrollo local destinado particularmente a los sectores de bajos recursos. Así, su propósito es “lograr un desarrollo social y económicamente sustentable que permita generar empleo y mejorar la calidad de vida de las familias en situación de vulnerabilidad económica y social y utilizando los recursos humanos, naturales, culturales y económicos que se encuentran instalados en la comunidad en un marco de equidad y participación social.

Mientras que sus objetivos particulares son los de mejorar los ingresos de los hogares a través de estrategias de inclusión social que promuevan la creación y consolidación de proyectos productivos y comunitarios; implementar un sistema masivo de apoyo a iniciativas de economía social con especial atención en los beneficiarios de los programas sociales del MDS y programas de ingreso de otros ministerios nacionales, de las provincias y municipios; consolidar los espacios de concertación dentro de la sociedad civil y el Estado (Consejos Consultivos Municipales, Provinciales y Nacional) y el sector privado para el diseño y gestión de las políticas sociales contemplando las particularidades regionales y locales.

Para esto se propone, por un lado, contribuir a incrementar el ingreso de las familias en situación de pobreza a través de su participación en proyectos productivos locales y de acciones dirigidas a desarrollar capacidades para el trabajo. Por otro lado, fortalecer los espacios asociativos locales e interinstitucionales con el objetivo de ampliar su capacidad de intervención en el abordaje de las políticas sociales desde la perspectiva del desarrollo local. Asimismo, brindar capacitación y asistencia técnica a los emprendedores y trabajadores que integren pequeñas unidades económicas productivas. Por último, ofrecer apoyo económico - financiero para la compra de insumos, materiales, y equipamiento que se constituyan como capital de trabajo para los pequeños emprendimientos productivos.

Ahora bien, como se pretende impulsar proyectos productivos sustentables desde la perspectiva del desarrollo local, se propone apoyar particularmente a aquellos que contemplen la potencialidad de la integración en el perfil local de desarrollo y que estimulen la cooperación y asociación entre distintos sectores sociales y económicos.

Finalmente, los beneficiarios del Plan son, en primer término, grupos de personas que integren una experiencia productiva que, bajo la modalidad de autogestión y cooperación comunitaria y solidaria, se constituyen para la creación o fortalecimiento de una alternativa laboral y de autosostenimiento para las familias de bajos recursos. En segundo término, los Consejos Consultivos y las organizaciones de la sociedad civil que se orienten a brindar apoyo a grupos de pequeños emprendedores. En tercer término, las áreas de las administraciones municipales que tengan competencia sobre las políticas de promoción del desarrollo económico y social de la población local.

Los Consejos Consultivos Municipales (CCM)

Los Consejos Consultivos Municipales (CCM) surgen como una instancia de representación y articulación institucional de nivel local que procura obtener un mayor impacto social y una mejor implementación del Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados (PJHD)4. Están integrados por el gobierno municipal o comunal y las organizaciones de la sociedad civil (de trabajadores, empresariales, sociales, confesionales). Su funcionamiento prevé que inscriban a los beneficiarios y definan las contraprestaciones, debiendo informar periódicamente al Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social sobre sus actividades para que éste realice la supervisión sobre posibles irregularidades a través de sus Agencias Territoriales. De este modo, dos de los actores que más cambios habían sufrido durante la década de los noventa (los municipios y las organizaciones sociales) se encuentran llevando adelante actividades conjuntas en los CCM (Arroyo 2003 a.).

Su origen estuvo asociado a la función de asegurar localmente el control, la transparencia y la efectiva ejecución del PJHD. Para ello tienen que controlar el procedimiento de adjudicación de beneficios, definir, proponer y seleccionar las actividades y tareas de contraprestación que realizarán los beneficiarios, proponer criterios de selección y listados de beneficiarios para las actividades de contraprestación proyectadas, efectuar el control y seguimiento del desarrollo de las tareas asignadas a los beneficiarios en el ámbito municipal, verificar que los beneficiarios den cumplimiento a las contraprestaciones establecidas, realizar el control formal de los organismos ejecutores y evaluar la idoneidad para ejecutar las actividades propuestas y autorizar a los organismos ejecutores para la presentación de actividades o proyectos (MTESS, 2002).

A estas funciones originales, El plan "Manos a la Obra" le incorporó la de avalar los proyectos de economía social que se presenten con lo que busca convertirlos en herramientas privilegiadas para el desarrollo local en la medida en que se constituyan en promotores de proyectos comunitarios o socio productivos y, por lo tanto en promotores del desarrollo local. El desafío, entonces, es transformar a los municipios y los CCM en “actores" del desarrollo.

Ahora bien, el desempeño de los CCM tiene distintos matices y formas que presentan un cuadro heterogéneo. Entre los principales problemas se destacan la falta de articulación con los Consejos Consultivos de las Provincias (CCP) y con el de la Nación (Chavez 2002, Arroyo 2003 a.), el surgimiento de conflictos con autoridades municipales (CELS, 2003) y la escasez de instrumentos y recursos adecuados para desarrollar sus funciones. En este sentido se observa que las funciones operativas que les había otorgado el Decreto de creación del Plan y las Resoluciones posteriores han sido absorbidas por las oficinas municipales, manteniendo los CCM sus responsabilidades en lo referente a la toma de decisiones (Cisneros, 2002). Por otro lado, en su integración sobresale la participación de funcionarios municipales (CELS, 2003) y, en menor medida, la de los actores de la sociedad civil, registrándose un marcado déficit en la presencia del sector de la economía privada. (Se puede ver Arroyo 2003a. y la composición de los CCM en www.trabajo.gov.ar). A esto se suma que en muchos casos los representantes de las organizaciones sociales tienen estrechas relaciones con el poder de turno. En síntesis, los CCM tiene severos problemas de representatividad para encara un proyecto de desarrollo local y economía social.

Los nuevos actores sociales

Los nuevos actores sociales para el desarrollo local, en esta nueva clave de inclusión, son las organizaciones de desocupados5. Son actores del desarrollo local en la medida que se trata de organizaciones con reconocida capacidad de representación y organización y sus integrantes se encuentran comprendidos entre los beneficiarios del Plan Manos a la Obra. Para los efectos de este trabajo se presentarán, primero, el perfil de los potenciales beneficiarios del Plan, en relación a la economía social y, luego, las principales características de las organizaciones de desocupados.

Los potenciales beneficiarios del Plan Manos a la Obra son las personas desocupadas o que trabajan en el sector informal de la economía y que integran hogares con vulnerabilidad económica (SIEMPRO, 2003 a.). Se caracterizan por un bajo perfil educativo y una experiencia laboral dominada por tareas no calificadas. La mitad está ocupada, fundamentalmente, en tareas de cuenta propia y los asalariados lo están en microestablecimientos. Más de un tercio trabaja en pequeños establecimientos de comercio, restaurantes y hoteles, siguiéndole en importancia relativa los ocupados en la construcción y en establecimientos industriales. Los que se encuentran ocupados presentan trayectorias laborales inestables, subocupación horaria, bajos salarios y, generalmente, trabajan bajo formas de contratación “atípicas” de “duración desconocida” o como temporarios con contrato o con acuerdo de palabra. Finalmente, demuestran una escasa motivación para la formación y capacitación (Secretaría de Empleo, 2003, SIEMPRO, 2003 y 2003 a.). Este perfil genera debilidades en las capacidades laborales pero, lo que es más significativo para la economía social, una escasa o nula experiencia en participación en organizaciones horizontales y solidarias que tradicionalmente aportaba, principalmente, la actividad sindical. De esta forma, si se asume que los actores del desarrollo local y la economía social deben reunir las características de un emprendedor con actitudes y prácticas solidarias, el perfil de los potenciales beneficiarios del Plan Manos a la Obra constituye un serio problema.
Por su parte, las organizaciones de desocupados surgieron a mediados de la década pasada y son hijas del desempleo abierto. Se originaron y crecieron en las localidades que han sufrido una crisis abrupta para, luego, extenderse al conurbano bonaerense. Obtuvieron su pico de legitimidad social con el estallido de la crisis entre fines de 2001 y comienzos de 2002.
Estas organizaciones contienen, fundamentalmente, a tres grupos. Uno, el de los nuevos pobres que el desempleo ha generado y que poseen ciertas herramientas culturales y/o alguna experiencia sindical que les otorga capacidad de organización. Otro, los integrantes de organizaciones de base territorial que habían basado su trabajo en temas como por ejemplo el desarrollo del barrio, la lucha por el derecho a la tierra y la vivienda; que poseen prestigio social y una amplia capacidad de organización y que están habituados a entablar negociaciones con el poder político de turno. El tercero, los sectores tradicionalmente marginados, que han sido excluidos del mercado de trabajo, y que encuentran en estas organizaciones tanto un colectivo que los contiene como una forma de canalizar sus reclamos y una fuente de recursos para garantizar su propia sobreviviencia. En este sentido, es necesario llamar la atención sobre el activo rol que desempeñan las mujeres y la familia completa en la organización y en los momentos de la lucha a través de los cortes de ruta y calles.

Por otro lado, tienen posiciones políticas e ideológicas sumamente diversas, lo que genera, a su vez, diferentes formas de relación con el Estado. Algunas son más combativas y frontales y otras más negociadoras, pero todas tienen como reclamo común el empleo. Hasta 2002 se concentraban en solicitar la ampliación de las asignaciones del entonces Plan Trabajar. Con el lanzamiento del PJHD algunas organizaciones centraron su lucha en la incorporación de todos los potenciales beneficiarios y otras en la creación de puestos de trabajo genuinos.

En este sentido, el plan “Manos a la Obra”, en la medida que alienta proyectos de tipo productivo y comunitario, encontró respuestas favorables en muchas organizaciones de desocupados. Éstas han presentado proyectos y obtenido financiamiento para emprendimientos productivos, particularmente microemprendimientos y cooperativas de trabajo, que pueden vincularse a los proyectos de desarrollo local.

La relación entre las organizaciones de desocupados y los municipios es compleja. En primer lugar porque estas organizaciones dirigen sus reclamos directamente a la Nación, particularmente al Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social que ha venido administrando los planes de empleo. De esta forma los gobiernos locales quedan, generalmente, al margen de estos reclamos. Ahora bien, con la creación de los CCM esta situación puede tender a cambiar porque es en ese ámbito donde se deben resolver dos cuestiones básicas, las altas y bajas del PJHD y el aval para los proyectos del Programa “Manos a la Obra”. Sin embargo, es necesario reconocer que la incorporación de estas organizaciones a los CCM no se ha producido en la medida de lo esperado porque el municipio no las convoca o aquellas no aceptan participar.